Recomandare de la Curtea de Conturi Europeană: Axați-vă mai mult pe rezultate!

Calitatea proiectelor și impactul real, măsurate prin indicatori de rezultat, trebuie să conteze mai mult în logica cheltuirii fondurilor structurale – este ceea ce reiese din două rapoarte publicate recent de Curtea de Conturi Europeană, care analizează programe din diferite state membre. Altfel spus, mai mult decât cifrele absorbției, trebuie să conteze impactul real „în teren” – lucru care a fost remarcat și comentat în mai multe rânduri de experți și beneficiari.

Recomandările Curții de Conturi Europene (ECA) includ, - fie că vorbim de perioada încheiată, 2007-2013, fie de cea în curs, 2014-2020 -, ca mesaj important, necesitatea concentrării pe rezultate și acest lucru să fie reflectat clar în implementarea concretă a proiectelor prin indicatori adecvați. Selecția axată pe rezultate și monitorizarea axată pe rezultate sunt recomandări propuse a fi aplicate începând cu următoarele apeluri de proiecte, din 2019.

Absorbtie vs.rezultate în 2007-2013

Un raport publicat recent de ECA examinează ceea ce au făcut Comisia Europeană și statele membre în ceea ce privește îmbunătățirea absorbției fondurilor structurale și de coeziune în perioada de programare 2007-2013.

Au fost analizate patru țări, între care și România, și 16 programe operaționale, în total. Statele analizate au aplicat diferite măsuri, spre finalul perioadei de programare, pentru a crește absorbția finanțărilor alocate, care nu era la un nivel corespunzător.

„Printre măsurile luate pentru creșterea absorbției, se numără: revizuirea programelor operaționale, eșalonarea proiectelor în faze care se derulează în cursul mai multor perioade de programare succesive, cofinanțarea retroactivă a proiectelor, avansurile efectuate către instrumente financiare și avansurile contractuale. Unele dintre aceste măsuri puneau accentul în principal pe absorbție și pe conformitatea cu normele, acordând prea puțină atenție rezultatelor”, remarcă auditul efectuat de ECA.

România, în topul sumelor dezangajate

Graficul inclus de Curtea de Conturi Europeană în raport arată România cu cea mai mare sumă de fonduri europene care erau încă neutilizate, cifre valabile la finalul anului 2017: peste 1,2 miliarde euro.

„Rata finală de absorbție și valoarea totală a fondurilor neutilizate vor putea fi confirmate doar după ce a avut loc închiderea tuturor programelor operaționale și doar după ce au fost determinate toate corecțiile financiare și recuperările”, se precizează în raport.

De asemenea, una dintre concluziile raportului se referă la adoptarea tardivă la nivelul UE a cadrului legislativ necesar, ceea a reprezentat din start un factor de întârziere a lansării programelor și a avut efect de domino.

Dintre metodele utilizate de statele membre, pentru creșterea absorbției, mai sunt menționate:

• Reprogramarea (sau revizuirea programelor) – considerată „un instrument eficace pentru optimizarea absorbției, dar a dus la modificări semnificative ale planurilor inițiale, antrenând riscul unei utilizări neoptime a resurselor”.
• Creșterea ratei de cofinanțare a UE – aceasta „favorizează absorbția, dar reduce valoarea care poate fi obținută cu ajutorul fondurilor UE”. Spre exemplu, în România, aceasta a fost majorată în cazul programului de Mediu, de la 80% la 85%.
• Fazarea proiectelor – „reduce riscul de dezangajare a fondurilor în cazul în care proiectele nu sunt finalizate până la închidere”. România a utilizat mecanismul de fazare pentru un număr important de proiecte, mai ales din infrastructură.
• Proiectele retrospective: „Acest tip de proiecte prezintă riscuri evidente pentru raportul costuri-beneficii, întrucât ele sunt adesea selectate, lansate sau desfășurate fără să fie corelate în mod expres cu obiectivele unui program sau cu anumite cerințe juridice specifice stabilite pentru a putea beneficia de asistența UE. În orientările sale privind asistența furnizată de UE retroactiv, Comisia descurajează utilizarea lor, deoarece ele prezintă un risc ridicat de neconformitate cu normele Uniunii și cu normele naționale relevante”.

În raport se exemplifică, pentru România, șapte proiecte retrospective pe programul „Dezvoltarea resurselor umane”, cu un total al costurilor eligibile de 166,7 milioane de euro.

Una dintre recomandările raportului spune, astfel, explicit:

„Comisia ar trebui să se asigure că acțiunile întreprinse pun accentul pe obținerea de bune rezultate atunci când oferă statelor membre și programelor operaționale un sprijin specific în vederea accelerării execuției perioadei de programare 2014-2020 (de exemplu, la revizuirea programelor operaționale).”

Indicatorii de rezultat – prea puțin utilizați în implementarea proiectelor din perioada 2014-2020

Într-un alt raport, publicat în luna septembrie, Curtea de Conturi Europeană a constatat o serie de probleme în atragerea finanțărilor pentru cadrul financiar multianual aflat în derulare.

Pentru realizarea acestui audit, în total, au fost examinate 34 de proiecte, din zone diferite de activitate economică precum investiții realizate de IMM-uri, resurse umane - mobilitatea și calitatea locurilor de muncă și domeniul social - promovarea incluziunii sociale, combaterea sărăciei și a oricărei forme de discriminare. Aceste 34 de proiecte provin din 4 țări: Cehia, Franța, Italia și Finlada.

Raportul pune mult accent pe realizări vs. rezultate și subliniază că indicatorii de rezultate sunt cei semnificativi și ar trebui utilizați în contractele de finanțare, adică impuși beneficiarilor. 

Diferențe esențiale între cele două:

Realizări: ceea ce se produce sau se obține cu ajutorul resurselor alocate unei intervenții (de exemplu, cursuri de formare profesională pentru tineri șomeri, numărul de stații de epurare sau lungimea drumului construit).

Rezultate: schimbările imediate care se produc pentru beneficiari în urma participării acestora la o intervenție (de exemplu, accesul îmbunătățit într-o anumită zonă datorită construcției unui drum, stagiari care au găsit un loc de muncă).

Cu alte cuvinte, luând un exemplu din zona programelor de resurse umane, nu ar trebui urmărit și raportat numărul de cursuri de formare profesională, ci numărul de oameni care în urma acestor cursuri și-au găsit un loc de muncă.

În urma analizei cuprinsă în raport, ECA a constatat că, la nivelul proiectelor, „contractele de finanțare nu menționau în mod sistematic indicatori de rezultat. Numai 6 dintre cele 18 proiecte finanțate prin FEDR, examinate în cadrul acestui audit, conțineau indicatori de rezultat în cererea de finanțare și, prin urmare, în contractul de finanțare. Indicatorii respectivi nu erau însă aceiași cu indicatorii de rezultat utilizați la nivelul programului operațional. Aceasta înseamnă că ei nu pot fi utilizați în scopul raportării sau pentru măsurarea progreselor înregistrate în direcția îndeplinirii obiectivelor programului operațional.”

Raportul mai menționează și metodele de selecție, una dintre acestea fiind aplicată și de România în trecut: „primul venit – primul servit”, eficientă ca procedură însă acționând în detrimentul calității.

„Dintre cele 20 de proceduri care au făcut obiectul examinării, doar una a implicat acordarea de puncte cererilor de finanțare și realizarea unui clasament al acestora în funcție de punctajul obținut. Proiectele erau, în general, aprobate pe baza principiului „primul venit, primul servit”. Este posibil, așadar, ca finanțarea să nu fi fost alocată celor mai bune proiecte”,

menționează analiza ECA desfășurată în Cehia, Franța, Italia și Finlanda.

În România, acest sistem nu se mai aplică decât în puține cazuri, în Programul Operațional Regional, spre exemplu, numai pentru apelurile de finanțare necompetitive (cele destinate instituțiilor publice, în general, cu număr redus de beneficiari).

Sistemele informatice deficitare

Un alt aspect constatat, care nu este străin, de altfel, nici autorităților și beneficiarilor români, au fost problemele la implementarea sistemelor informatice care au devenit obligatorii pentru perioada 2014-2020.

Exemple de sisteme informatice care nu sunt încă pe deplin funcționale:

• Republica Cehă – Programul operațional „Ocuparea forței de muncă” • Probleme legate de transferul de date între Oficiul pentru Ocuparea Forței de Muncă și programul operațional. Comunicarea pe cale electronică a datelor către programul operațional a început abia din 31 martie 2017. Până atunci, datele fuseseră comunicate prin intermediul unor fișiere Microsoft Excel. Această metodă pune în pericol transferul de date între sisteme, în special având în vedere volumul mare de date implicate.
• Italia – Programul operațional Apulia: Instrumentele utilizate pentru schimbul de date în format electronic cu beneficiarii nu funcționa în mod corespunzător la momentul auditului, iar sistemul de colectare și de stocare a datelor nu conținea deloc date. Datele erau în schimb stocate pur și simplu pe calculatoarele personalului.

Recomandările Curții Europene de Conturi, propuse pentru a fi aplicate odată cu noile apeluri de proiecte – în 2019, se concentrează în cea mai mare parte pe rezultate.

• Recomandarea 1 – Selecție axată pe rezultate. „Pentru a garanta o abordare coerentă și cu adevărat axată pe rezultate în procesul de selecție a proiectelor, statele membre ar trebui: (a) să prevadă criterii de selecție care să impună beneficiarilor să definească, pentru proiectele lor, cel puțin un indicator de rezultat veritabil, bazat pe o definiție comună a ceea ce constituie un „rezultat”, însoțit și de o valoare de referință și de o valoare - țintă.”
• Recomandarea 2 – „Pentru a face posibilă monitorizarea contribuției proiectelor la îndeplinirea obiectivelor programului operațional, statele membre ar trebui să includă în contractul de finanțare indicatori de rezultat cuantificați, care să contribuie la indicatorii de rezultat stabiliți la nivelul programului operațional. Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începând cu 2019 pentru viitoarele cereri de propuneri de proiecte.”